Verhüllungsverbot – Der Regierungsrat empfiehlt Ablehnung

Der Regierungsrat beantragt dem Landrat der Landsgemeinde den Memorialsantrag betreffend «Verbot der Verhüllung des eigenen Gesichts im Kanton Glarus» zur Ablehnung zu empfehlen.



Ausgangslage

Der von einem Bürger im September 2015 eingereichte Memorialsantrag will einen neuen Artikel 6a in die Kantonsverfassung einfügen, wonach niemand sein Gesicht im öffentlichen Raum und an Orten verhüllen darf, die allgemein zugänglich sind oder der Erbringung von Publikumsdienstleistungen dienen. Vom Verhüllungsverbot explizit ausgenommen sind in örtlicher Hinsicht Sakralstätten. In sachlicher Hinsicht sind zudem Ausnahmen aus gesund­heitlichen, sicherheitsrelevanten oder klimatischen Gründen sowie in Zusammenhang mit der Ausübung des einheimischen Brauchtums zu erlauben. Schliesslich soll in der Kantonsverfassung auch der Zwang gegenüber einer Person verboten werden, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen. Der Landrat erklärte den Memorialsantrag Mitte Dezember 2015 für rechtlich zulässig und erheblich. Ein Memorialsantrag ist nach dem Beschluss über die Erheblichkeit spätestens der übernächsten Landsgemeinde zu unterbreiten.

Verhüllungsverbot in der Schweiz


In der aktuellen öffentlichen Diskussion über ein generelles Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum argumentieren sowohl Befürworterinnen und Befürworter als auch Gegnerinnen und Gegner mit den Grundrechten. Die Forderung nach einem generellen Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum kommt nicht nur aus rechtskonservativen und muslimkritischen Kreisen. Es stellen sich auch bürgerliche Politikerinnen und Frauen mit Migrationshintergrund sowie Feministinnen hinter ein Verbot. Auch männliche Exponenten des politisch linken Lagers positionieren sich zudem neuerdings abweichend von ihrer Partei.

In der Schweiz befasste sich die Bundesversammlung seit 2006 wiederholt mit einem Verhüllungsverbot. Es wurden mehrere parlamentarische Vorstösse und eine Standesinitiative eingereicht, welche vom Bundesrat aber allesamt abgelehnt wurden. Mit Ausnahme eines Vorstosses der CVP zielten alle Eingaben auf ein generelles Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum. Sie waren nicht ausschliesslich gegen die religiös begründete Gesichts- oder Ganzkörperverschleierung gerichtet, sondern auch gegen die Vermummung von gewaltbereiten, demonstrierenden Personen. Der Bundesrat führte als Begründung an, dass ein Verbot gegen die Grundrechte verstossen würde, insbesondere gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit gemäss Artikel 15 der Bundesverfassung. Er ging von maximal 95 bis 130 Burkaträgerinnen in der Schweiz aus. Zwar sah der Bundesrat in der Burka und ähnlichen Gesichts- und Ganzkörperverhüllungen ein Integrationshindernis für muslimische Frauen. Er befürchtete aber, dass die Betroffenen sich noch mehr von der Gesellschaft ausschliessen würden, wenn ein Verbot errichtet würde. Nicht in Frage kam für den Bundesrat schliesslich, zwischen Touristinnen und inländischen Burkaträgerinnen zu unterscheiden. Der Nationalrat unterstützte sämtliche Vorstösse, der Ständerat lehnte diese bisher konsequent ab.

Die Tessiner Stimmberechtigten nahmen im September 2013 eine Volksinitiative für ein generelles Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum an und verankerten dieses damit in der Kantonsverfassung. Die Bundesversammlung gewährleistete diese Verfassungsbestimmung im März 2015. Nachdem der Tessiner Grosse Rat im November 2015 ein kantonales Ausführungsgesetz verabschiedet hat, ist das Tessin der erste Kanton in der Schweiz mit einem entsprechenden gesetzlichen Verbot. Dieses ist am 1. Juli 2016 in Kraft getreten.

Im März 2016 wurde die nationale Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» lanciert. Hinter der Initiative steht das Egerkinger Komitee, welches bereits das Minarettverbot auf Bundesebene mit einer Volksinitiative durchgesetzt hat. Der vorgeschlagene neue Artikel 10a der Bundesverfassung mit dem Titel «Verbot der Verhüllung des eigenen Gesichts» weist den praktisch gleichen Wortlaut auf wie der Text des Memorialsantrags. Die Unterschriftensammlung startete am 15. März 2016 und läuft noch bis zum 15. September 2017. Gemäss eigenen Angaben der Initianten ist davon auszugehen, dass die Initiative zustandekommt.

Haltung des Regierungsrates

Der Regierungsrat lehnt den Memorialsantrag zum jetzigen Zeitpunkt ab. Beim Verhüllungsverbot geht es darum, wie Menschen unterschiedlicher Herkunft und Kulturen in einer demokratischen Gemeinschaft zusammenleben sollen. Im Vordergrund steht dabei eine politische Betrachtung. Rechtliche Argumente sind seit der grundsätzlichen Bejahung der Vereinbarkeit eines generellen Verhüllungsverbots im öffentlichen Raum mit den Grund- und Menschenrechten durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte im Zusammenhang mit dem französischen Verbot und durch die Bundesversammlung im Zusammenhang mit der Gewährleistung der Tessiner Verfassungsbestimmung in den Hintergrund gerückt.

Das generelle Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum hat eine Wertedebatte ausgelöst, deren Dynamik nur schwer abschätzbar ist. Es geht nur noch am Rande um Fragen der öffentlichen Sicherheit. Das Verhältnis der Schweiz und seiner Bevölkerung zum Fundamentalismus sowie zum Islam ist zurzeit Gegenstand einer vertieften Auseinandersetzung in der Gesellschaft. Es wird über alle Schichten, Kreise und Parteien hinweg kontrovers diskutiert. Die Frage «Burka-Verbot – Ja oder Nein?» ist einfach gestellt und verleitet zu einer schnellen Antwort. Die aktuelle Debatte zeigt aber auch die Komplexität dieses Vorhabens. Neben der Grundsatzfrage, was die Schweiz als Wertegemeinschaft bei sich zulassen soll, werden gleichzeitig von verschiedenen Exponenten auf Bundesebene Gegenvorschläge zum Initiativtext formuliert, welche das Verhältnis zum Islam bzw. dessen fundamentalistischen Richtungen allgemein regeln wollen. Das Verhüllungsverbot wird als Symbolpolitik angesehen, mit welcher die sich tatsächlich stellenden Fragen offen bleiben, zumindest aber nicht nachhaltig beantwortet werden.

Burka und Nikab können Ausdruck von Intoleranz sein. Einer solchen Haltung darf nicht mit Gleichgültigkeit begegnet werden. Frauen in Ganzkörperumhängen mit völlig verschleiertem Gesicht im Glarnerland sind denn auch nicht im Sinne des Regierungsrates. Ob allerdings eine Kleidervorschrift die richtige Antwort auf die Problematik ist, lässt sich aufgrund der aktuell laufenden Debatte kaum beurteilen. Am Schluss wird die gesamte Schweizer Bevölkerung aufgrund der eingereichten Volksinitiative zu entscheiden haben.

Die Debatte ist noch bei Weitem nicht erschöpfend geführt, sondern in vollem Gange – nicht nur in der Schweiz, sondern auch in anderen europäischen Ländern. Der Regierungsrat erachtet es als sinnvoll, diese weiter zu verfolgen und den Ausgang der sich abzeichnenden eidgenössischen Volksabstimmung abzuwarten. Die jetzige Situation im Kanton Glarus verlangt kein schnelles Handeln, sondern Augenmass, zumal sich bis jetzt praktisch keine Trägerinnen religiös bedingter Gesichtsschleier im öffentlichen Raum bewegen. Anderweitige Vermummungen an Demonstrationen oder Massenveranstaltungen kommen ebenfalls kaum vor. Zur Verhinderung und Aufklärung von Straftaten stellt das geltende Recht angemessene Instrumente der polizeilichen Intervention zur Verfügung. Auch aus präventiven Gründen ist kein sofortiges Verhüllungsverbot angezeigt. Es bestehen keine Anzeichen dafür, dass die Situation sich kurzfristig ändert.

Wo staatliche Dienstleistungen die Identifikation einer Person verlangen (Strassenverkehrsamt, Passbüro, Sozialhilfe usw.), haben sich verhüllte Personen im Übrigen bereits heute zu enthüllen, ansonsten sie keine Leistungen erhalten. Schliesslich macht sich, wer andere zwingt, sich zu verschleiern, bereits heute strafbar. Vor diesem Hintergrund ist im Kanton Glarus zum jetzigen Zeitpunkt auf ein generelles Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum zu verzichten. Der Regierungsrat wird den Handlungsbedarf neu beurteilen, nachdem auf eidgenössischer Ebene die Diskussion abgeschlossen ist.